Apuntes para la Corte Suprema. Así murió el federalismo (y la Argentina)
Por Meir Zylberberg
CIUDAD DE BUENOS AIRES (Escuela para la Libertad Integral). La coparticipación federal impositiva formó parte del programa de reformas fiscales y monetarias que en la década del 30 dejó sin efecto el sistema rentístico y económico de la Constitución Nacional de 1853/60.
La idea del reparto del botín impositivo entre las autoridades nacionales y las provinciales vino ligada con el primer proyecto modificatorio del impuesto de emergencia a los réditos, en 1932.
El así llamado “Impuesto de Emergencia a los Réditos” fue introducido, el 19 de enero de 1932 por Decreto-Ley del gobierno militar “de facto” presidido por el Gral. José Félix Uriburu.
Los impuestos internos a los réditos y a las ventas constituyeron los gravámenes federales, precursores del nuevo régimen rentístico anticonstitucional que adoptaba la Argentina desde esa época.
Establecidos los controles cambiarios a fines de 1931 y con la paulatina desaparición del libre cambio en la Argentina, la decadencia y la constitución totalitaria—de hecho—estaban ya en marcha.
Gral. José Félix Uriburu
Encaminados hacia la autarquía, los ingresos del Tesoro Nacional no podían seguir dependiendo exclusivamente de los recursos externos, producto de derechos a la importación y exportación y de la venta y locación de tierras de propiedad nacional.
Lo curioso es que el 20 de enero de 1932 ya se reunía el Congreso Nacional, en sesiones extraordinarias y el 20 de febrero asumía el electo Poder Ejecutivo Nacional.
La premura no respondía a una mera casualidad. Se trataba de una estrategia urdida por los elementos estatistas, capitaneados por el Dr. Raúl Prebish, muy activos dentro del Ministerio de Hacienda del entonces gobierno 'de facto'.
El impuesto a las rentas, como tributo federal, había sido en forma sistemática rechazado, hasta la Revolución de 1930, por la Cámara de Senadores de la Nación. La maniobra consistió, pues, en presentarlo al nuevo Congreso, como un hecho consumado. La excusa que se le expuso al, no muy convencido, Gral. Uriburu era que debía entregar el poder con el presupuesto de la Nación equilibrado.
De esta manera, el 10 de mayo de 1932, la Comisión Especial de Presupuesto y Hacienda del Senado despachó favorablemente el proyecto de ley, en revisión, sancionado por la H. Cámara de Diputados, sobre los 'Impuestos de Emergencia a los Réditos'.
El artículo 1° del proyecto de ley modificatorio contenía dos partes: la primera confirmaba el Impuesto de Emergencia Nacional a los Réditos de fuente argentina, a partir del 1° de enero de 1932.
Lo fijaba por el término de tres años a partir de esa fecha; la segunda—nueva—referente al reparto (la después llamada coparticipación), significaba un claro anticipo de las verdaderas intenciones del grupo de nacional socialistas inspiradores del proyecto: Perpetuar el impuesto.
Estipulaba que “una futura ley determinaría cómo se iba a repartir el producido del impuesto entre la Nación y las Provincias, a contar del 1º de enero de 1934. De lo contrario, el Impuesto a los Réditos caducaría en forma automática”.
Raúl Prebisch
El debate del 14 de mayo de 1932
El Senado de la Nación se componía, en esa época de treinta miembros. Veintiocho por las 14 provincias y dos por la Capital federal.
Toda la Patagonia, La Pampa, Chaco, Formosa y Misiones carecían de voz y voto. Estaban regidas por normas atinentes a los territorios nacionales.
La mayoría oficialista de la Cámara se integraba por una conjunción de partidos conservadores y radicales antipersonalistas. Dos socialistas por la capital y dos demócratas progresistas santafesinos formaban el arco opositor. La extracción partidaria poco tuvo que ver con la opinión de los legisladores en este debate.
Los temas controvertidos giraron alrededor de los siguientes puntos:
1) Si el Impuesto a los Réditos era aplicable en todo el país;
2) El porvenir de las autonomías provinciales frente al gravamen;
3) Los propósitos encubiertos en la coparticipación;
4) Si estaban cumplidos los recaudos constitucionales para poder sancionar un tributo transitorio de estas características.
Benjamín Villafañe (Jujuy) y Raúl Ceballos Reyes (La Rioja) predijeron, con razón, el fracaso de la ley, tanto en sus provincias como en todo el Noroeste argentino.
Para Villafañe se trataba de una “ley suicida”, una plaga como la langosta que en esos días azotaba a Jujuy y amenazaba con “devorar hasta las piedras”.
El nuevo tributo se superponía con las vigentes contribuciones territoriales, de orden local, y los impuestos internos que cobraba la Nación. No hay dinero—insistía Villafañe— para pagar el canon de riego, menos habrá para solventar esta complicada carga.
Ceballos Reyes señalaba que en el Noroeste “apenas si se conoce la moneda argentina. El comercio se realiza con cueros de cabrito, mantas de vicuña y otros enseres en pago de servicios”.
La idea de la inconstitucionalidad del impuesto a los réditos era unánime: corrompe en sus bases las autonomías financieras de las provincias. No obstante, la Cámara Alta se dividió en dos grupos. Uno, muy influyente, sostenía que la grave crisis que atravesaba la Nación hacía imposible aferrarse en forma estricta a los preceptos constitucionales.
El otro entendía que “la posibilidad que el voto adverso desequilibre el presupuesto no debe ser motivo para aprobar una clase de impuesto que sufrirá en su aplicación los inconvenientes de la inconstitucionalidad” (Guillermo Rothe – Córdoba).
A la vez, este mismo legislador sostenía que “si votamos hoy el impuesto a las rentas, tendremos para el año que viene mayores recursos y mayores gastos, con el agravamiento de todas las dificultades económicas del país. En cambio, si no votamos este impuesto, el Poder Ejecutivo se apresurará a proponer medidas que permitan equilibrar el presupuesto y evitar los inconvenientes del impuesto a los réditos”.
Atanasio Eguiguren (Entre Ríos) y José Nicolás Matienzo (Tucumán) hicieron oír con argumentos irrefutables, los principios fundamentales por los que se rige nuestro Derecho Fiscal.
Según Matienzo: “En la República Argentina no existen contribuciones a medias. O son privativos de la Nación o corresponde que los usufructúen las provincias”.
Los impuestos que no están previstos en la Constitución no se pueden instituir. "Menos aún, porque en virtud del artículo 104, todas las facultades no delegadas a la Nación son de resorte provincial”.
En asuntos tributarios la Constitución es taxativa.
El artículo 4° dice: “El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado por los derechos de importación y exportación, de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional”.
Esto estaba confirmado por el artículo 67, inciso 2°, que establecía que correspondía al Congreso: “Imponer contribuciones directas proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan”.
Al no admitir la Constitución coparticipaciones, ni estando reunidos los tres recaudos para establecer tributos extraordinarios, no cabía otro camino que el voto negativo.
José Nicolás Matienzo
Para ilustrar a la Cámara, el senador Galíndez leyó una carta del gobernador de Entre Ríos doctor Etchevehere a su colega de Santa Fe, doctor Molinas, cuyos términos conservan plena actualidad:
“La situación de subordinación excesiva que generan las compensaciones en el curso deprimente de los subsidios, arruina el concepto de la personalidad política de los Estados Federales y nos aproxima cada día más al centralismo gubernamental que no es el de la Constitución…Hemos hecho del gobierno central un organismo excesivamente poderoso, factor principal de las perturbaciones que soporta la Nación”.
El trámite de la votación, en general, tuvo tintes dramáticos. Alberto Hueyo, ministro de Hacienda amenazaba con renunciar antes que dejar de cumplir con los compromisos de la Nación, tener que cerrar el presupuesto con déficit o ir a la devaluación.
Carlos Serrey (Salta), quien pensaba votar “silenciosamente en contra del proyecto” resolvió “sacrificar su honradez intelectual”. Consideraba que ningún senador de las provincias puede aceptar la coparticipación impositiva, porque eso significa perpetuar impuestos previstos para ser transitorios.
Propuso como enmienda, se suprima la cláusula de reparto y se agregue que el gravamen a los réditos “caducará el 31 de diciembre de 1934”. Finalizado el debate y en respuesta al pedido del senador socialista por la Capital Federal, Dr. Mario Bravo, la votación fue nominal.
De los senadores presentes, 16 lo hicieron por la afirmativa: Carlos Serrey(Salta), Robustiano Patrón Costas (Salta), Matías Sánchez Sorondo (Buenos Aires), Antonio Santamarina (Buenos Aires), Ramón S. Castillo (Catamarca), Mariano P. Cevallos (Córdoba), Juan José Lubary (Corrientes), Juan Manuel Vidal (Corrientes), Pío Montenegro (Santiago del Estero), Lucio López Peña (Tucumán), Cruz Vera (Mendoza), Mario Arenas (Mendoza), Mario Arancibia Rodríguez (San Luis), Adofo Rodríguez Saá (San Luis), Francisco R. Galíndez (Catamarca), Rudesindo Campos (Jujuy).
Por la negativa votaron 7: Los senadores Alfredo L. Palacios (Capital Federal), Raúl Ceballos Reyes(La Rioja), José Nicolás Matienzo(Tucumán), Atanasio Eguiguren(Entre Ríos), Eduardo Laurencena(Entre Ríos), Mario Bravo(Capital Federal) y Guillermo Rothe(Córdoba).
Al Impuesto de Emergencia a los Réditos que iba a caducar el 31 de diciembre de 1934, corregido y aumentado muchas veces, hoy en 2008, se lo llama “a las Ganancias”. La coparticipación, rechazada en 1932, para no convertir a “la Constitución en libro muerto” (Serrey), fue introducida, sin mayor discusión, justo el día que presuntamente iba a caducar el Impuesto de Emergencia a los réditos.
“Vamos hacia el centralismo, el unitarismo, la dictadura financiera”: con estas palabras, el 29 de enero de 1935, definía, con acierto, el constitucionalista y senador tucumano, José Nicolás Matienzo, el rumbo que tomaba el gobierno nacional, en aquella época. Esta declaración valía tanto para la prórroga por diez años del Impuesto a los Réditos y el Régimen de Reparto Impositivo, como para el entonces proyectado Banco Central de la República Argentina.
Alfredo Palacios
Transcurridos los primeros tres años se puso al descubierto la parodia de la transitoriedad.
El impuesto de “Emergencia” pasó a llamarse “Impuesto a los Réditos”, a secas. Montado el complejo organismo recaudador e instaurado el miedo, ya no había retorno. Los intereses creados de los sectores profesionales hicieron que la continuidad centralista, totalitaria, no detuviera su marcha. En la historia de las dos sesiones del Senado, quizás sea digno mencionar algunas curiosidades.
En el debate del 14 de mayo de 1932, en el que se discutió la validez constitucional del Impuesto a los Réditos, hicieron uso de la palabra más de la mitad de los miembros de la Cámara. Unos a favor y otros en contra. Participó el Ministro de Hacienda. El tema ocupó 30 páginas del Diario de Sesiones.
En la sesión del Senado de la Nación del 28 de diciembre de 1934, que dispuso su prórroga por10 años y el establecimiento del Régimen de Reparto, ya no intervinieron más que 2 oradores: Rudesindo S. Campos, representante por Jujuy, miembro informante de la mayoría y el entrerriano Atanasio Eguiguren, fundando su voto negativo. Fueron tres páginas incompletas las que le dedicó el Diario de Sesiones para registrar la breve discusión.
El Dr. Federico Pinedo tan afecto a las arengas parlamentarias, ya ministro de Hacienda, desde 1933, consideró intrascendente concurrir al recinto. Dieron por resuelto el asunto y cerrado el debate. El silencio, en materia de lucha por ideas y principios, se hizo luego tan largo como la decadencia argentina.
El principal argumento de R. S. Campos, quien junto a R. Patrón Costas y F. R. Galíndez, firmaron el despacho que aconsejaba la sanción, consistió “que la prórroga se debía a que la situación financiera, en general, con ligeras variantes, era casi la misma que tuvo el país en el año 1932”.
Pocos días más tarde el mismo Poder Ejecutivo, autor del proyecto, se ocupó de desmentir a su vocero en la Cámara de Senadores.
El 19 de enero de 1935, en el mensaje que acompañó al proyecto de creación del Banco Central de la República Argentina, se afirma todo lo contrario. Dice el Mensaje: “Traspuestas las dificultades apremiantes que el Poder Ejecutivo debió acometer con sus conocidas medidas de emergencia, ha llegado la oportunidad de proseguir el plan de acción económica que el Gobierno se ha trazado, llevando adelante el vasto programa de reconstrucción financiera y monetaria contemplada en los proyectos anexos”.
El texto de este Mensaje contiene párrafos que se asemejan a un libreto de ópera bufa. Festeja, en cierto modo, el triunfo de la burla a la ciudadanía toda. Dice más adelante: “fortalecida la situación del erario público, y reiniciado el resurgimiento de los negocios privados, puede pensarse en la realización de serias reformas que antes de esos hechos quizás hubiera sido prematuro emprender”.
Federico Pinedo
“Los proyectos impositivos presentados ante vuestra honorabilidad constituyen parte de este programa y continúan en algunos de sus aspectos las fundamentales reformas tributarias promovidas por el Gobierno Provisional y completadas en 1932 por este mismo Congreso. La otra parte, más importante, de ese mismo programa quedaría realizada si se aprobasen los proyectos orgánicos sobre la moneda y los bancos que el Poder Ejecutivo somete a vuestra honorabilidad”.
Un secreto muy sigilosamente guardado, tanto por los políticos de todas las tendencias como por docentes e intelectuales, son los argumentos contrarios que se esgrimieron, tanto en el momento de la sanción del Impuesto a los Réditos como de su prórroga.
El breve discurso de Atanasio Eguiguren, del 28 de diciembre de 1934, volvió a exponer las razones de su voto en contra de la ley que, con el correr de los 74 años de vigencia, iba a constituirse en el gran pilar de la decadencia económica e institucional argentina.
Afirmó Eguiguren en esa oportunidad: que “se trata de un impuesto al trabajo, a la producción y a todas las actividades útiles del país”; y en lo que respecta a su constitucionalidad “ el artículo 67, inciso 2º, de la Constitución, constituye el obstáculo insalvable para la sanción de esta ley.
Dice el inciso 2º del artículo 67, que el Congreso "está facultado para imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exija”.
Es, pues, un impuesto excepcional para la Nación y solamente cuando medien estas circunstancias puede sancionarse, y por un tiempo expresamente determinado.
La cuestión reside, entonces en lo siguiente: ¿la defensa, la seguridad común y bien general del Estado, exigen la continuación de este tributo?
No es necesario ahondar mucho el análisis para contestar negativamente. Mucho más fácil es hacer economías sobre el presupuesto de la Nación, y más justo, desde luego, que sancionar este impuesto.
Cuando se discutió el tema del reparto en mayo de 1932, Eguiguren, lo calificaba de “anticientífico” y anticipaba el carácter “corruptor de las autonomías provinciales”.
No concebía que representante provincial alguno la admita. “En cuanto a Entre Ríos no titubeaba en decir que interpretando los anhelos de la misma , desde ya renuncia a todas las participaciones para salvar sus principios de autonomía provincial, y renunciamos a cualquier compensación de carácter pecuniario, al hacer estas manifestaciones”.
Frente a los hechos consumados, Eguiguren no reiteró estos conceptos a fines de 1934.
Eguiguren agregó una profecía que ya casi nadie discute como anormal: “La verdad es que esto se ha incorporado como un recurso común, que antes lo sancionamos por un tiempo menor, ahora por un tiempo mayor, y luego quedará incorporado indefinidamente al Tesoro de la Nación, violando así disposiciones expresas de la Constitución Nacional.”.
Atanasio Eguiguren
La cartelización impositiva a nivel nacional y sus consecuencias
La coparticipación impositiva consistió, desde sus comienzos, en 1935, en un severo ataque fiscal a las actividades útiles y lícitas en todo el territorio nacional, para que anualmente se reparta el producido, entre las Tesorerías de la Nación, provincias y Municipalidad de la Capital Federal.
Arrancó, hasta 1938, con el 82,5% para la Nación y 17,5% para la Municipalidad de la Capital Federal y las provincias.
Mediante un hábil juego de palabras, Nación, Provincias y Municipio de la Capital de la República, se convirtieron en sinónimos de sus correspondientes gobiernos. De ahí que las autoridades provinciales aceptaron librar con la Nación la guerra por los índices de reparto para permitirse el lujo de dilapidar sin tasa ni medida. Mediante este esquema, quien pagó fue la sociedad civil. El malgasto quedó a cargo del criterio de los políticos usufructuarios del poder.
El reparto nos llevó a una verdadera cartelización fiscal. Mediante este ardid además de anularse las autonomías financieras locales se privó de toda posibilidad de competencia impositiva entre las distintas jurisdicciones.
El vaticinio de Atanasio Eguiguren, en la sesión del 14 de mayo de 1932, se cumplió al pié de la letra. “Considero que los elementos esenciales para afianzar la autonomía política de las provincias no son solamente las normas institucionales y legales. Tienen un fundamento económico evidente: no hay nada más corruptor que la pobreza, tanto en el orden individual y privado como en el institucional y público. Las virtudes más prístinas a veces caen bajo esta situación: y las provincias se convierten en mendigas del gobierno central por la pobreza en las que ese mismo gobierno central las coloca sacándoles parte de sus rentas”.
El sistema de reparto encareció los costos de producción de las regiones alejadas de los grandes centros urbanos de consumo y exportación. Conseguir recursos sin necesidad de recaudarlos trajo el desquicio de las finanzas provinciales, el endeudamiento, bancos oficiales ficticios y gran crecimiento de las burocracias locales. Las complejas distribuciones posteriores fueron una verdadera muestra de incultura económica de nuestros políticos y de los llamados “economistas serios” que asesoran en materia tributaria.
El castigo impositivo a las actividades útiles empobreció aun más a las provincias. No obstante se apeló a supuestos principios de "solidaridad" y "justicia social" y se crearon la antinomia entre provincias "ricas" y "pobres".
Los “economistas macro” ignoraron en forma sistemática que en el mundo no existen países ni regiones ricas por obra de la naturaleza. La naturaleza no fue muy pródiga con Japón, Hong Kong o Singapur, hoy, los pueblos más prósperos de la Tierra.
Riqueza o miseria dependen del libre acceso y de la libre movilidad de los recursos. La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero, la Patagonia no diferirían mucho de Texas o California si adoptaran las instituciones defensoras de la propiedad privada similares a las de estos estados norteamericanos.
Las violaciones a los principios económicos y jurídicos fundamentales hicieron estragos a través de los años.
La supuesta solidaridad distributiva, los altos y complejos impuestos en todo el territorio de la República, junto a las restricciones comunes a nivel nacional del mercado de trabajo, dieron como resultado el empobrecimiento de las otrora provincias llamadas “ricas”, hundiendo en la dependencia y aún más en la miseria, a las que habían sido consideradas “pobres”.
Si hubo un antes y un después de la Ley del impuesto a los réditos y la consecuente coparticipación, basta recordar nuevamente, la sesión del Senado nacional, del 14 de mayo de 1932.
En esa oportunidad, el miembro informante en la Cámara de la postura de la mayoría favorable al proyecto de Impuesto de Emergencia a los Réditos, senador correntino Juan Ramón Vidal, pudo decir, sin que moviera a risa a ninguno de los legisladores presentes, que: ”En otras circunstancias distintas de las actuales, esto podía haber determinado mi voto en contra, pero en las actuales, señor presidente, ante las necesidades que no pueden encontrar otra forma de solución, yo creo que las provincias estarán, como han estado siempre, dispuestas a hacer cualquier sacrificio para salvar los prestigios y el crédito de la Nación”. (El “esto”, expresaba lo dicho en un párrafo anterior, que “este impuesto lastima los intereses económicos de las provincias, ya bastante gravados por otros impuestos existentes").
Pacto de Olivos - 1994
Hoy, el gobernador de la otrora rica provincia de Buenos Aires mendiga ayuda a la Nación, para financiar un aspecto vital de todo gobierno civilizado, como es la seguridad de quienes habitan su territorio.
Ni el gobernador ni su secretario de Hacienda parecen haberse percatado de las amputaciones fiscales, ajenas al Pacto de Unión Nacional, que sufriera la Provincia de Buenos Aires, de parte de la Nación, en especial a partir de 1930.
La despoblación del interior y la formación de los ingobernables bolsones de pobreza alrededor de las grandes ciudades, en especial las "villas miseria”, dentro de la Capital Federal y el “Gran Buenos Aires”, son los ejemplos vivos de la tragedia.
Lejos de restablecer la forma republicana, representativa, federal de gobierno, la Convención Nacional Constituyente de 1994 convalidó el fracaso blanqueando constitucionalmente a la Coparticipación federal Impositiva, que había regido, de facto, por un período de 60 años. No es cuestión de índices de reparto. Para avanzar hacia el restablecimiento económico y el federalismo fiscal no hay otro camino: La abolición del Sistema de Coparticipación Federal Impositiva.
